martes, diciembre 24, 2002

Panorama de la hacienda municipal (1a parte)

Artículo Localeando, 24 de Diciembre de 2002 
Jaime Villasana Dávila

Se pudiera decir que la hacienda municipal moderna comenzó a partir de la Constitución de 1917, cuando en el artículo 115 quedaron plasmadas las primeras atribuciones amplias del municipio, que si bien existía un antecedente en el artículo 109 de la Constitución de 1857, estas eran solamente disposiciones que no pudieron despojar a las establecidas por los españoles siglos atrás.

José Luis López, en su obra Las elecciones municipales en México, señala que si bien Venustiano Carranza, en su iniciativa de Constitución referente al municipio, se pronunciaba por darle ciertas atribuciones a este orden de gobierno, pasó por alto el de atribuirle una verdadera autonomía financiera que le asegurará una mejor perspectiva de desarrollo.

Ante esto, la segunda Comisión de Constitución, integrada por Hilario Medina, Paulino Machorro Narváez, Heriberto Jara, Arturo Méndez y Agustín Garza González, trato de complementar lo que Carranza había omitido. De tal forma, esta comisión propuso que en la fracción II del 115 se agregara lo siguiente: Primero, que los municipios administraran libremente su hacienda, recaudaran todos los impuestos y contribuyeran a los gastos públicos del estado. Segundo, que los ejecutivos pudieran nombrar inspectores para el efecto de percibir la parte que corresponda la Estado y para vigilar la contabilidad de cada municipio. Tercero, que los conflictos hacendarios entre el municipio y los poderes de un Estado, los resolviera la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Las propuestas antes mencionadas dieron origen a acalorados debates que enfrentaban a las dos posturas presentes: las que impulsaban que el municipio gozara de plena autonomía, entre otras, económicas, y las que deseaban que fueran los congresos locales los encargados de definir tal coyuntura. Finalmente los municipalistas reunidos en el constituyente de 1917 fueron derrotados en sus pretensiones al aprobarse la fracción II del artículo 115 por 88 votos a favor contra 62 negativos.

No fue sino hasta la reforma de 1983, cuando el tema económico/hacendario de los municipios fue nuevamente resucitado en favor de los municipios. Dicha reforma les permitió administrar ciertos impuestos locales o contribuciones, principalmente el impuesto predial, que les permitieron menguar de cierta forma algunos apuros económicos.

Desafortunadamente estas nuevas atribuciones solo beneficiaron a los municipios que tenían capacidad administrativa para hacerse cargo de ellos. Según el INAFED (Instituto Nacional para el Federalismo y Desarrollo Municipal) hoy en día y después de casi 20 años de dicha reforma solo aproximadamente 1 mil municipios de 2 mil 430 cobran el impuesto predial, y solo una pequeña proporción lo hacen de una manera eficiente.

La citada reforma constitucional de 1983 sentó aún más las bases para que se gestara lo que hoy se conoce como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se constituye primordialmente por la armonización tributaria entre las tres instancias gubernamentales (Federación, Estados y Municipios. Abriendo un paréntesis y como cosa paradójica, el municipio no esta representado de manera directa en este mecanismo que se conforma para compensar a las entidades federativas y a los municipios por el sacrificio fiscal de obtener ciertos ingresos a que constitucionalmente tienen derecho.

Posteriormente, la reforma hecha al artículo 115 constitucional de 1999, con la cuál se le reconoce al ayuntamiento como orden de gobierno, pudiera interpretarse como la más reciente de un conjunto de cambios cuyos fines eran otorgarle al municipio mayores facultades y atribuciones, desafortunadamente sin estar acompañados de recursos. Cabe que las anteriores reformas al 115 giraban en torno a otro tipo de tópicos relacionados con aspectos políticos y electorales.

Según la ponencia Municipio y Coordinación Hacendaria: el largo camino de una reforma de Fernando Díaz, este nuevo status logrado por los ayuntamientos es relevante por que define, de forma constitucional, los tres niveles de gobierno, y de este modo deberán de dejar de ser considerados, por las leyes orgánicas municipales correspondientes, parte del aparato administrativo de los gobiernos estatales o federal, lo que crea, por primera vez en la historia, la oportunidad de interlocución en materias mutuamente concurrentes según sus ámbitos de acción, de forma similar a la que se tiene con los gobiernos de los estados.

Otros expertos señalan que un acontecimiento que generó una mayor justicia fiscal fue el que dentro de un nuevo escenario de políticas, el Gobierno Federal a partir del ejercicio fiscal de 1998 comienza a realizar cambios sustantivos en materia de coordinación en el gasto público con la inclusión del capítulo V en la Ley de Coordinación Fiscal, donde se establecen los Fondos de Aportaciones Federales, hecho que resulta ser un avance en materia de Federalismo, ya que los acuerdos y convenios de descentralización con los que se transferían dichos recursos toman una nueva figura legal.

Ahora bien, los criterios de distribución entre las entidades federativas del Fondo General Participable son los siguientes: 45.17% en proporción directa a la población de cada Estado, 45.17% en proporción a la recaudación en cada Estado de los impuestos asignables según fórmula y 9.66% en proporción inversa a las participaciones por habitante en cada Estado según una fórmula, que por cierto a nadie termina de gustar.

Pero el laberinto de los recursos hacia los municipios no termina aquí. Existe en los Estados cierta normatividad que define los criterios para la distribución de las participaciones y aportaciones hacia los municipios, mismos que vuelven a generar una vez más descontento en el orden de gobierno municipal.

Continuara...

miércoles, diciembre 18, 2002

Perspectivas municipales para el 2003

Artículo Localeando, 18 de Diciembre de 2002
Jaime Villasana Dávila

Pudiéramos decir que el 2002 fue un año de mucho movimiento para los municipios en México. Por una parte, los municipios como orden de gobierno reforzaron su presencia tanto en medios de comunicación como en la mesa de discusión sobre el federalismo fiscal, así como en otros muy diversos temas, lo que vislumbra nuevos escenarios para el mediano y largo plazo en el engranaje gubernamental mexicano.

Haciendo un paréntesis, diremos que desafortunadamente la presencia en medios aún dista de ser la “ideal”. Todavía hoy en día es muy común que se puedan leer notas en los periódicos donde funcionarios y autoridades municipales han hecho un mal uso de sus facultades y atribuciones, generando con ello que los buenos gobiernos locales también paguen los platos rotos ante la sociedad, los gobiernos estatales y los congresos federal y local (por aquello del deseo de obtener más potestades y recursos económicos de dichos órdenes de gobierno).

Continuando con los esfuerzos realizados en este 2002 por los municipios, tenemos que las tres asociaciones municipales en el país (AALMAC, AMMAC y FENAMM) han hecho sonar su voz en eventos tan importantes como en el Foro Federalismo 2002 realizado el pasado octubre en Monterrey, N.L. donde hubo temas muy recurrentes como la exigencia de mayores recursos y facultades, así como la falta de transparencia intergubernamental donde actualmente prevalece una tremenda opacidad que genera desconfianza y oscurantismo.

Por otra parte y como ente fundamental externo al gobierno local, están las actividades desarrolladas por instituciones académicas, sociales e informativas. El premio “Gestión y Gobierno Local”, que organiza el CIDE en colaboración con la Fundación Ford, celebró su segundo aniversario. En él pudimos ver verdaderas prácticas innovadoras en los gobiernos locales que sirven de ejemplo a otros similares, y en muchas ocasiones, a los otros órdenes de gobierno. Una pequeña y benéfica bola de nieve esta en gestación.

Aunado a lo anterior tenemos el esfuerzo realizado por universidades como el Tecnológico de Monterrey y el de la Universidad de Guadalajara, que mediante el diseño de metodologías para la medición del desempeño en áreas generales del gobierno local, han aportado información valiosísima que servirá de referencia para futuras decisiones de muchos actores.

Por su parte, los medios de comunicación también han jugado un papel importante para apuntalar la presencia del municipio dentro de los temas nacionales. Investigaciones, locales, regionales y nacionales, (como el estudio sobre transparencia municipal elaborado por el Grupo Reforma y que arrojó datos interesantes como lo es el hecho de que el 50% de la población considera que el gobierno local no hace un mayor esfuerzo en materia de transparencia por falta de voluntad y organización por parte de las autoridades) han contribuido a despertar y reenfocar el interés de la ciudadanía por su gobierno más cercano: el gobierno municipal.

Entrando al mundo de las organizaciones sociales y privadas (nacionales y extranjeras), tenemos que los esfuerzos de miles de ellas están generando resultados que permitirán consolidar la convivencia en los municipios entre sus autoridades y ciudadanos. Resalto el caso del programa CIMTRA (Ciudadanos por Municipios Transparentes) y que fue analizado en esta misma columna dos semanas anteriores.

Pero a pesar de lo anterior hay obstáculos y trabas que todavía costarán mucho trabajo eliminarlas: cacicazgos locales, indiferencia a los problemas por parte de muchos ciudadanos, mezcla de intereses políticos y económicos, liderazgos mal enfocados, reglas confusas y complejas para lograr una mejor interrelación social y gubernamental, entre muchos otros. El reto en este enfoque ahí esta, lo bueno de todo esto es que se trabaja día a día por derribarlas.

También en el mundo municipal se han colocado sobre la mesa temas “tabúes” como el de la reforma electoral y que contempla la reelección de Presidentes Municipales y la ampliación a los períodos de los gobiernos. Pensar en lo anterior hace dos años era casi como cometer sacrilegio. Hoy los pregonadores de viejos y caducos sistemas están siendo derrotados. Esperemos que pronto se dé la batalla final y que se logre lo mejor para el municipio.

Finalmente, hay temas innovadores como la construcción de sistemas de indicadores que miden la eficiencia y eficacia, temas sobre la elaboración de presupuestos o de profesionalización y certificación de funcionarios municipales, y en suma muchos otros más, que le darán un nuevo impulso al municipio durante el 2003.

La evolución del Ayuntamiento en México, y en consecuencia la del municipio, no ha detenido su marcha desde que el primero de ellos fue establecido en 1519. De ser lo contrario estaríamos no se en donde. Pero lo que si me atrevo a visualizar es que se va avanzando en diferentes frentes que permitirán arribar a un mejor puerto llamado “municipio institucionalmente integral”. Que tengan felices fiestas.

martes, diciembre 10, 2002

Un programa ciudadano que mueve: CIMTRA

Artículo Localeando, 10 de Diciembre de 2002 
Jaime Villasana Dávila

Desde hace más de un año, un grupo de municipalistas, académicos, expertos en el tema, organismos civiles y privados convergieron sus visiones para analizar un tema que comenzaba a hacer de interés nacional; la transparencia en las acciones del gobierno.

Este grupo decidió enfocarse en un orden de gobierno de los tres existentes en México: el gobierno municipal. ¿Porque? Porque todos dirigían la mirada al quehacer del gobierno federal, y de alguna forma al estatal, pero ¿Quién se estaba enfocando en procurar, fomentar y medir la transparencia en el orden de gobierno que se encarga de ofrecer los servicios más elementales a la sociedad y en el que es el más cercano a la gente?. Lotería, nadie.

Dado lo anterior, este grupo de organismos pusieron manos a la obra y después de múltiples reuniones y de un arduo año de trabajo, que sirvieron para pulir la herramienta y definir los indicadores iniciales con los cuales se arrancaría el proceso de medición, lograron presentar en el mes de julio del presente año y ante los medios de comunicación reunidos en la Ciudad de México, esta nueva herramienta ciudadana llamada: Programa CIMTRA (Ciudadanos por Municipios Transparentes).

Lo esencial de esta herramienta consiste en evaluar la transparencia de un municipio a través de 16 indicadores agrupados en 31 preguntas. Estas preguntas van desde si se publica o no la lista de los proveedores del municipio con sus montos de venta, hasta la forma de integración de los Consejos Ciudadanos Municipales. En resumen, se miden tres campos: calidad de la información que el gobierno municipal brinda a la sociedad, forma de composición y operación de los espacios de comunicación gobierno-sociedad y medios de atención al ciudadano.

La primera etapa de este programa consistió en que Vertebra Nuevo León (uno de los organismos fundadores) evaluará y midiera a nueve municipios del área metropolitana de Monterrey. Los resultados fueron los siguientes en base a una escala de 0 a 100 puntos: San Nicolás de los Garza-68.46; San Pedro Garza García-60.68; Monterrey-43.36; Escobedo-34.55; Santa Catarina-33.88; Apodaca-29.64; Guadalupe-24.63; García-19.06 y Juárez-4.83.

Posteriormente se evaluaron otros tres municipios del sur de ese mismo estado: Linares-48.23; Montemorelos-45.96 y Allende-23.88. Una vez encarrerados, como se dice por ahí, y motivados por lo logrado en beneficio de la ciudadanía, otros organismos no gubernamentales y privados del Estado de Chihuahua (como Coparmex-Chihuahua, CELIDERH, Ex-A Tec-Chihuahua, USEM, Red Ciudadana, entre otros) decidieron aplicar este ejercicio en la capital de dicho estado, obteniéndose el siguiente resultado: Chihuahua-37.13.

Pero las calificaciones no son lo más importante. A raíz de los esfuerzos ciudadanos anteriores y de comprender que si se puede ser protagonista para fomentar la transparencia a través de una herramienta fácil y amigable, otros organismos se están sumando a esta iniciativa que busca, como ya mencione transparentar las acciones del gobierno local.

Así pues, hoy en día, en el Estado de Morelos se están evaluando a tres municipios (incluyendo la capital). En Tlaxcala se están organizando talleres de capacitación para comenzar a aplicar esta herramienta y en el sureste del país ya hay interés por parte de organizaciones ciudadanas por aplicarlas en Quintana Roo, Yucatán y Tabasco.

Consultando las páginas de Internet donde se promueve esta herramienta he corroborado que hasta existe un ejercicio virtual donde cualquier persona puede practicar la aplicación del cuestionario y darse una idea de lo que implica participar en este programa.

¿Qué se ha ganado con todo esto y otros esfuerzos adicionales? Por lo pronto en un municipio (Monterrey) ya integró a un ciudadano al Comité de Adquisiciones. Otro más (San Nicolás) ya publica la lista de todos los proveedores municipales así como el monto de su venta. Y otros más han implementado programas especiales para hacer más transparente sus gobiernos. Y seguro estoy que lo mejor esta por venir.

No hay duda de que este tipo de acciones por parte de la sociedad serán de gran impulso para que los gobiernos mejoren sus gestiones y más aún, lo hagan ante los ojos de todos. Finalmente a todos conviene la transparencia. A los políticos porque mejora su calidad moral y a los ciudadanos porque a la larga obtendremos mejores servicios.

El CIMTRA no cambiara la totalidad de las cosas en los gobiernos locales, pero si es un muy buen primer paso que ayudará a hacerle ver a las autoridades de que la sociedad no les ha otorgado un cheque en blanco al ganar la elección correspondiente. A todos corresponde, en la medida de las posibilidades, participar en cualquier programa o proyecto que busque contribuir a mejorar las gestiones del gobierno. Finalmente si tenemos buenos gobiernos, la calidad de vida mejora y se tendrán mejores oportunidades de desarrollo para todos. ¿Y Usted que esta haciendo al respecto?

Nota: si usted desea mayor información del programa CIMTRA puede contactar a Ricardo Jiménez (CESEM) al teléfono 01 (55) 56876758, Email: cesem@heribertojara.org.mx o contactar a Ma. Janitzio Téllez (Vertebra) al teléfono 01 (55) 56586537 Email: vertebra@avantel.net

También puede consultar las siguientes páginas de Internet: www.vertebra.com.mx y www.cesemheribertojara.org.mx


martes, diciembre 03, 2002

Ya nada será igual, si medimos al gobierno

Artículo Localeando, 3 de Diciembre de 2002 
Jaime Villasana Dávila

Los que caminamos por el sendero de los municipios podemos observar que en el último año se esta dando un impulso a la medición del desempeño de los gobiernos tanto municipales, como estatales y federales. Los movimientos de descentralización, la apertura económica y el desarrollo de la sociedad, son factores que están obligando a los gobiernos a mejorar los servicios, a ahorrar costos a los contribuyentes y a comprobar que la administración gubernamental si puede ser verdaderamente eficiente.

Así pues, hoy en día podemos ver que frecuentemente surgen modelos externos al gobierno que miden tanto el impacto de programas gubernamentales como el desempeño de alguna área del gobierno. Tenemos pues varios ejemplos al respecto: transparencia y rendición de cuentas (Transparencia Mexicana), índice de secuestros (COPARMEX), calidad de vida en las ciudades (Grupo Reforma), índice de medición del desempeño de los gobiernos estatales y municipales (ITESM), entre varios otros.

Pero también están surgiendo modelos de medición del desempeño impulsados desde los gobiernos mismos o desde sus agrupaciones o asociaciones. Algunos podrán pensar que dichos modelos reflejarán sólo los resultados que ellos quieren que se generen. Y motivos no les falta. Pero cuando el gobierno, o sus asociaciones o agrupaciones, hacen públicas dichas intenciones y abren a agentes externos y expertos en el tema el proceso para el diseño del modelo de medición, entonces las cosas cambian.

Según el Manual “Medidas del Desempeño”, elaborado por la ONU en coordinación con la Asociación de Oficiales Financieros de los Gobiernos Locales de Eslovaquia e ICMA,

un sistema de medición del desempeño mide lo que la organización considera importante y cuán bien se está desempeñando, pero hay que tener presente que así como esta herramienta puede guiar a una organización en una dirección positiva, un sistema inadecuado puede alejarlo de su rumbo correcto.

Uno de los beneficios de la medición del desempeño es que cuando un gobierno va midiendo su trabajo operativo y administrativo, puede ir realizando los ajustes necesarios que le permitan corregir el rumbo y alcanzar las expectativas planteadas en el momento preciso y no cuando ya se es demasiado tarde. En otras palabras se puede visualizar lo que en un futuro puede pasar si dejamos de hacer tal o cuál acción y en consecuencia actuar.

Desde hace un par de años la Asociación de Municipios de México (AMMAC) se propuso diseñar una herramienta que le permitiera a la sociedad mexicana contar con información confiable, clara y relevante para comparar el desempeño entre los gobiernos municipales. Hoy los primeros frutos comienzan a cosecharse.

Durante su IX Asamblea, la AMMAC dio a conocer los primeros resultados del Sistema de Indicadores del Desempeño (SINDES), su herramienta de medición del desempeño. Durante su presentación se pudo observar datos interesantes como algunos costos de los servicios que ofrece el gobierno municipal, porcentajes de cobertura de servicios y algunos datos sobre eficiencia en el desempeño de algunas funciones administrativas y operativas.

Así pues hoy sabemos que el costo promedio anual del servicio de recolección de basura por vivienda atendida durante el 2001 fue de $254.00 y que en el 2000 fue de $292.00 También podemos saber que el costo de operación de la Dirección de Seguridad Pública Municipal por habitante fue de $236.00 durante el 2001 y de $188.00 durante el 2000 o que en el 2001 un 36.5% de las vialidades en los municipios no contiene ningún tipo de tratamiento básico para rodamiento en zona urbana.

Esta herramienta SINDES diseñada por la AMMAC, en coordinación con un organismo externo especializado en el tema y que cubre un total de 46 indicadores de nueve áreas del gobierno, nos permitirá sin duda, primero conocer información confiable que nunca antes podía conocerse (transparencia) y segundo, ir midiendo la eficiencia y eficacia que un gobierno tiene en un municipio determinado (rendición de cuentas). Y más aún, permitirá que el ciudadano común pueda comparar el desempeño de su gobierno con otros y exigirle entonces mejores resultados (participación ciudadana).

La medición del desempeño gubernamental no es una tarea fácil ni mucho menos es un esfuerzo que logrará concretarse en el corto plazo en nuestro país, es un proceso objetivo y sistemático que requiere de dedicación y de voluntad política por parte de los gobiernos.

A nadie gusta que lo midan, pero los gobiernos actuales y los futuros, deberán saber que ya nada será igual y que su obligación es ser cada vez mejores en su desempeño y que ahora más que nunca estarán expuestos ante los ojos de la ciudadanía y que aquel que no cumpla adecuadamente con su función deberá soportar el escrutinio público y en algunos casos el castigo electoral.