jueves, enero 30, 2003

Sistemas Electorales Municipales (1a. Parte)


Localeando, El Diario de Coahuila, 30 de enero 2003

En ningún momento de su historia, el municipio mexicano ha caminado sobre condiciones políticas que le permitan desarrollarse, o al menos encontrar el camino para el desarrollo de una manera integral, es decir, desarrollarse económica, social y políticamente al mismo ritmo. Las distintas etapas de la historia nacional lo han marcado con su propio sello encontrando claroscuros y haciendo al municipio el prisionero consentido ya que siempre fue doblegado ( y en algunos casos continua siéndolo) en todos los sentidos por los ordenes de gobierno federal y estatal.

Para muchos, lo anterior tiene su origen en el texto de la Constitución de 1917, que ensalzó la figura del Presidente de la República y, que de forma directa, contribuyó a perpetuar un elemento que ha permanecido invariable a lo largo de los años: la centralización.

Pero no hay que olvidar que el centralismo político tiene sus orígenes desde mucho tiempo atrás, cuando la mezcla del gobierno local prehispánico (calpulli) y la del ayuntamiento español, dieron origen al municipio mexicano. No hay que olvidar también que ambos sistemas políticos eran centralistas basados en el tributo al emperador azteca y en el fuerte control de la corona española. Pero todo este tema es harina de otro costal.

El tema sobre la forma de la elección de los integrantes del Ayuntamiento de ninguna manera es reciente y menos de moda. Desde hace tiempo, prestigiados investigadores y académicos municipalistas han insistido sobre la necesidad de reformar el arribo al poder municipal y su distribución entre los partidos políticos participantes en la contienda electoral.

En México, si bien la división de poderes apenas comienza a ser efectiva en el orden de gobierno federal y estatal, en el municipal aún se  carece de una adecuada división de poderes. La forma de organización y funcionamiento actual de los ayuntamientos se ha convertido en una desafortunada combinación de presidencialismo, con un Cabildo prácticamente anulado en su capacidad de vigilancia del ejecutivo y disminuido en su función legislativa.

El Regidor (como figura jurídica, no personal) es en la actualidad un protagonista al que no se le dan los créditos que le corresponden, y mucho de ello se debe a la naturaleza para el arribo a la ocupación del cargo: hoy en día es un puesto que se le asigna al candidato a dicho cargo, no es un puesto que se gana el candidato a pulso mediante el convencimiento de los electores, lo que de entrada desvirtúa la fuerza moral del mismo, y que lo empequeñece ante la figura del Presidente Municipal.

Durante la década de 1920 y a principios de 1930, los municipios de México experimentaron diversas y muy ricas formas de elección de los Regidores, Síndico y Presidentes Municipales. Esta diferenciación se encontraba manifestada de muy diversas maneras: desde la reelección de los integrantes del Ayuntamiento hasta la forma de ser elegidos. ¿Por qué el ocaso de todos esos sistemas de elección? Según Blanca Acedo, lo anterior tiene su explicación en la construcción de un sistema presidencialista y autoritario que inhibió durante muchos años la posibilidad de un municipio libre. Sin embargo también pudo influir el fuerte arraigo del centralismo político que tiene su origen desde la época prehispánica, como ya se comentó, y que se mantuvo durante siglos en toda Latinoamérica.

Como sea que fuere, es una realidad hoy en día que, a pesar de que los Congresos Estatales tienen plenas facultades para modificar los sistemas electorales municipales, no existe la suficiente voluntad de los partidos políticos por incluir en la mesa de la discusión tan importante aspecto para la vida nacional. No olvidemos que las autoridades municipales definen en gran proporción el desarrollo de la vida nacional, al guiar a la sociedad hacia un desarrollo o hacia un subdesarrollo y al ser el primer orden de gobierno en la pirámide gubernamental de nuestro país.

Me surgen muchas preguntas que bien valdría la pena plantear en aquellas entidades donde pronto realizaran reformas a sus sistemas electorales. Estas son; ¿Será posible avanzar en una descentralización y después consolidar una verdadera autonomía municipal con el actual sistema electoral municipal que prevalece? ¿Es realmente representativo de la sociedad y de todas sus formas de expresión la actual forma de elegir a los integrantes del Ayuntamiento? ¿Es la actual forma de elección de los Ayuntamientos una garantía para un verdadero desarrollo social y político del municipio y que lleve a las autoridades a realizar un trabajo eficiente y con rendición de cuentas?.

En los siguientes artículos se analizarán las diversas formas de elección de los ayuntamientos en diversos países del mundo, así como el sistema electoral municipal casi único que prevalece en México. Hasta pronto.

miércoles, enero 22, 2003

Contralorías gubernamentales: ¿Sirven para algo?


LOCALEANDO
Jaime Villasana Dávila*
22 de Enero de 2003

Las áreas de contraloría de los diferentes ordenes de  gobierno constituyen una de las piedras angulares para alentar la participación ciudadana, así como de las demás áreas gubernamentales, en el diseño de procesos y mecanismos que generen una alta transparencia. En otras palabras, representan el eslabón inicial de la cadena de la transparencia gubernamental al deber promover el buen desempeño en las áreas de gobierno que ofrecen los servicios a la población. Desgraciadamente, lo antes señalado, se queda en el papel.

Para lograr lo anterior, se requiere de una comunicación clara y contundente tanto entre las diferentes áreas del respectivo orden de gobierno como con el resto de la sociedad. Es decir, se requiere de una política de alentar, diferenciar y premiar la buena gestión al interior de la estructura. 

Un punto fundamental es definir que es buena administración y alta transparencia y establecer el tratamiento que se le va dar a los casos que lo demuestren.   Es clave que la buena administración y transparencia dentro del gobierno sea visto con ojos diferentes a situaciones donde estas son mediocres o peores. 

El papel actual de muchas contralorías del país ha quedado a la de un simple espectador, y peor aún, de un simple seguidor de mandatos del ejecutivo local, estatal o federal. Su voz no se escucha o no se le quiere escuchar cuando trata de indicar acciones incorrectas, o por otra parte, acciones que pueden ser implementadas de una mejor manera  en alguna de las áreas dentro del gobierno.

El temor en muchos de los titulares de los gobiernos a informar sobre el descubrimiento de malas acciones dentro de su administración (bajo el argumento de que “la ropa sucia se lava en casa”) es tan grande que termina por ahogar algo que pudo ser benéfico para todos: el compartir un problema para encontrar, entre todos (sociedad y gobierno) una solución al mismo, y sentar las bases de procesos claros y transparentes para evitar tropezar con la misma piedra.

La nueva perspectiva debe ser de que el descubrimiento de una acción incorrecta o procedimiento en lugar de golpear a las autoridades electas en turno, le beneficia al evitarle mayores problemas con la justicia. Amén de que la sinceridad y honestidad siempre son premiadas por la sociedad. Hay que hacer recordar a las autoridades que la casa es pública y corresponde a todos lavar la ropa.

Si bien es cierto que algunas leyes, con la finalidad de “transparentar” la función de las contralorías gubernamentales, han otorgado la designación del director de esta área de los gobiernos a las minorías partidistas o han obligado a que su designación sea por la aprobación de las ¾ partes del Cabildo, estas no garantizan una buena administración, una buena eficiencia operativa ni tampoco una alta transparencia.

Es necesario pues, aplicar principios básicos de administración que ayuden a definir procesos y modelos administrativos y operativos que garanticen el alcance de los puntos mencionados en el párrafo anterior y que generen una cultura de contraloría participativa y no de control sobre el control. Es decir que se construya un ambiente de colaboración y coordinación entre las partes y no se capaciten meros “policías” para vigilar a más “policías”.

Otro enfoque a reajustar es que si bien las Contralorías además de vigilar los gastos y las comprobaciones administrativas a través de auditorias, deben de ser eliminadoras de discrecionalidad,  diseñadoras de reglas claras, desarrolladoras de mecanismos que involucren al ciudadano de la manera más despartidizada posible y promotoras de la selección de personal por perfiles y méritos. Se trata pues, de establecer una cultura de mejora continua que clarifique procesos y que ayude a diferenciar lo importante de lo urgente y actuar en consecuencia. Si así actuamos, durante la entrega-recepción de un gobierno todo será fácil y lo más importante, de cara a la sociedad.

Encontrar el camino correcto por el cual una Contraloría debe transitar no es sencillo. Construir un consenso operativo entre las partes interesadas no es tan fácil como modificar un procedimiento administrativo.  Se lleva tiempo, y aun en consenso siempre habrá el reto de mantener la aceptación a pesar de que los conceptos de transparencia y confianza irán evolucionando con el tiempo y los cambios en la sociedad y las realidades de los gobiernos se encuentran en constante movimiento.  Pero una vez que los canales de comunicación con las diferentes áreas y los diversos sectores sociales han sido sólida y transparentemente construidos, lo demás se da por si sólo.

Existen muchas preguntas sobre las contralorías gubernamentales, pero también hay que preocuparnos por encontrarles sus respuestas.

*El autor es Gerente de Programa en la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados, sede México. (ICMA por sus siglas en inglés, www.icma.org). Email: jvillasana@icma.org

miércoles, enero 08, 2003

Panorama de la Hacienda Municipal (3ª y última parte)


Localeando, El Diario de Coahuila, 8 de enero 2003

Resumen de la 1ª. y 2ª. parte: En la 1ª. parte de este semi-ensayo platicamos un poco del origen de la hacienda municipal, cuando el constituyente de 1917 plasmó en el 115 constitucional lo relativo a los dineros locales. Se analizó brevemente las modificaciones a dicho artículo y que fueron realizadas en 1983 y en 1999. En la 2ª. parte analizamos el sentir de los que viven día con día (los gobiernos locales) el reto de hacer funcionar de una manera eficiente y funcional a la hacienda municipal.  En esta 3ª. y última parte hablaremos sobre oportunidades de mejora y las perspectivas hacendarias en los municipios.

Según datos del INDETEC en 1995  el grado de autonomía financiera municipal fue de 38.89%, para 1998 este había disminuido a 32.03% y para el 2001, según datos de AMMAC, esta se ubicaba en 38%, casi un punto porcentual abajo que en 1998, lo que preocupa dado de que no se ven visos de que se salga de este estancamiento. Lo anterior hace que los municipios continúen siendo dependientes de los ingresos externos, estando sujetos a sufrir las variaciones presupuestales causadas por factores que no están en sus manos y que por lo tanto poco pueden hacer. Pero por otra parte sería un grave error si el gobierno local se escuda en este argumento y no hace algo por mejorar lo que le compete.

Para paliar lo anterior, han habido algunos esfuerzos municipales por captar más recursos propios, imperando algunos casos ejemplares en cuanto a la creatividad por aumentar la recaudación en algunos gobiernos locales. Rifas de autos entre los contribuyentes cumplidos, publicación en periódicos locales de los contribuyentes no cumplidos, premiación a la cuenta de predial al corriente que coincida con los números finales de algún sorteo de lotería, entre otros, representan acciones que en algunos casos generan buenos resultados y por lo tanto son dignos de difundirse entre los municipios del país y en otros cuyas experiencias no son gratificantes y que por lo tanto también deben difundirse para evitar que sean implementados por otros gobiernos locales.

Una área quizás importante de cobro a mejorar  lo representa el cobro de multas de tránsito, que si bien no simboliza un alto porcentaje en los ingresos totales, su eficiencia en la recaudación pudiera contagiar a otros rubros que andan bajos en eficiencia. Un ejemplo; el municipio de Guasave, Sin. publica el rubro antes mencionado (ver www.guasave.gob.mx) , que por cierto, según los datos publicados, habla bien de las autoridades locales en el sentido de la eficiencia en dicho cobro, además que contribuye a la transparencia de los ingresos municipales. Faltaría por ver la transparencia en los egresos, pero eso es harina de otro costal.

La problemática anterior en la hacienda municipal (poca autonomía financiera y baja eficiencia en el cobro de impuestos locales), exige acciones especiales como: a) Integrar una comisión especial entre las asociaciones municipales donde se estudie y se propongan soluciones a dicho rezago. b) Construir un sistema de indicadores que integre y mida cada etapa del proceso del cobro de impuestos locales y que este sea aplicado entre los municipios (la competencia abierta genera motivación por mejorar). c) Si bien un criterio para distribuir los recursos fiscales a los municipios es el relacionado con la eficiencia en el cobro del predial, este a demostrado que como esta planeado no ha funcionado y que no motiva a la mayoría de los municipios por hacer esfuerzos adicionales, por lo tanto es necesario diseñar programas interinstitucionales entre instancias estatales, federales y las Asociaciones Municipales, donde se definan acciones administrativas y operativas que al final premien la eficiencia y la alta recaudación. e) Reactivar y/o reforzar a las Juntas de Catastro Municipal, donde representantes de las autoridades municipales, organismos empresariales, académicos y sociales, discutan políticas a seguir para enfrentar este problema.

Otra área de la hacienda municipal que han desarrollado los municipios mas avanzados, financieramente hablando, lo constituye la exploración de nuevos esquemas de financiamiento para la realización de obra pública. Nos referimos a la contratación de deuda. Estos esfuerzos, adicionales a los realizados por obtener más recursos federales y estatales y por eficientar la recaudación de los ingresos propios, constituyen esbozos interesantes que hacen que la hacienda municipal se fortalezca al obtener empréstitos a tasas más competitivas que las de la banca y que evitan que se incrementen los costos financieros. Los municipios de Aguascalientes, Ags y San Pedro Garza García, N.L., han entrado a la esfera de la emisión de bonos, obteniendo con ello grandes ventajas económicas.

Una área más de oportunidad para fortalecer la hacienda pública local es lo referente a los procesos para la elaboración de los presupuestos. Hoy en día los presupuestos de un municipio no contienen una verdadera planeación financiera, no hay estadística histórica (y si la hay no es confiable), no es un proceso que involucre a todas las áreas de la administración municipal (es elaborado principalmente por el Alcalde y por el Tesorero), no hay transparencia en su elaboración y no es compartido con la sociedad para que exprese sus puntos de vista sobre el mismo, entre muchos otros vicios. He aquí otro aspecto a mejorar.

Concluiremos diciendo que los municipios no están en una mejor posición que los órdenes de gobierno Federal y Estatal. Su ineficiencia en la recaudación de impuestos locales hace dudar, a los demás órdenes de gobierno, de que puedan manejar adecuadamente nuevas funciones y facultades fiscales y administrativas. Su fortalecimiento institucional en todas sus áreas es un reto de corto, mediano y largo plazo. Termino con la pregunta: ¿Y la hacienda pública en tu municipio como se encuentra?.

lunes, enero 06, 2003

Panorama de la Hacienda Municipal (2ª parte)


Localeando, El Diario de Coahuila, 6 de enero 2003

En la primera parte de este artículo platicamos un poco del origen de la hacienda municipal, cuando el constituyente de 1917 plasmó en el 115 constitucional lo relativo a los dineros locales. Posteriormente analizamos brevemente las modificaciones a dicho artículo y que fueron realizadas en 1983 y en 1999. Finalmente comentamos los ajustes realizados por el gobierno federal en 1998 y que consistió con la creación del Ramo 33 así como de otras disposiciones al sistema de coordinación fiscal.

En esta 2ª. parte analizaremos el sentir de los que viven día con día el reto de hacer funcionar de una manera eficiente y funcional a la hacienda municipal para que esta genere los recursos necesarios para satisfacer las demandas más básicas de la población.

En el Segundo Encuentro Nacional de Municipios 2002, celebrado el mes de octubre del año pasado en Monterrey N.L., las exigencias de los representantes de las tres asociaciones municipales del país giraron en torno a diversos señalamientos como: eliminación de las “etiquetas” a los recursos transferidos, incremento gradual del 20 al 25 por ciento de participaciones del Fondo General Participable, creación de fondos para la generación de ingresos, creación del fondo de aportaciones para el desarrollo de municipios con alta captación migratoria y el fondo de aportaciones para el desarrollo de los municipios metropolitanos.

La razón de los reclamos municipalistas pudiera bien resumirse en lo señalado por uno de los presidentes de una de las asociaciones municipales; "Somos el orden de Gobierno víctima de todos los centralismos, los cacicazgos y los rezagos de nuestra cultura política y de la administración pública".

Sin duda una frase que dá para desgajarla y que pone sobre la mesa el posible fortalecimiento centralista en los Estados (ya no en la Federación) y que pudiera ser como consecuencia de una mayor asignación de facultades y atribuciones fiscales a estos. En otras palabras, del centralismo federal pasaríamos a un centralismos estatal. De aquí la importancia de incorporar al municipio a la mesa de las discusiones del federalismo hacendario.

Flavio Lazos y Juan Pablo Guerrero señalan en su ensayo “Municipio y reforma del Sistema Nacional de Coordinación Hacendaria”  que desde el punto de vista cualitativo,  existen modificaciones de gran trascendencia que pueden convertirse de inmediato en ofertas muy atractivas de la federación hacia los gobiernos estatales: la transparencia y la coordinación entre agencias federales que lleva a cabo acciones a nivel territorial, lo cual debe ser un punto central de cualquier reforma fiscal federal. En cuanto al primer punto, la transparencia tiene dos componentes esenciales: a) la claridad en el proceso de las políticas gubernamentales y b) la claridad en al asignación de la responsabilidad de las acciones gubernamentales.

En el mismo documento añaden que la claridad en el proceso implica que la federación debe dejar claro lo siguiente: los objetivos buscados (resultados esperados) con la acción gubernamental; los mecanismos y lógicas de asignación de los recursos; los recursos humanos y administrativos usados (ejecutores); los recursos presupuestales utilizados en el presente y comprometidos en el futuro; las fases de la acción y su duración y las referencias de evaluación de la acción pública.

Desde mi perspectiva considero que la transparencia en los procesos y la claridad en la asignación de responsabilidad de las acciones de gobierno es el primer paso para pasar a metas cuantitativas (transferencias de facultades y de recursos a estados y municipios), aspectos hoy en día cargados de gran opacidad, ya que con ello se romperían las barreras de la desconfianza y el oscurantismo, mismos que impiden establecer una verdadera relación de confianza entre los ordenes de gobierno.

Al romper este círculo vicioso, la información fluiría de manera mas dinámica y la comunicación sería franca y abierta, dando posibilidades de que se lleven a cabo negociaciones con lo que esta sobre la mesa y no sobre bajo de ella, como actualmente sucede. En otras palabras; primero hay que transparentar lo que se tiene, es decir la actual realidad de la coordinación fiscal en todas sus etapas y procesos, para después poder negociar y construir sobre ello.

Pero pasemos a la otra parte de la cancha gubernamental: el gobierno local. Si bien las exigencias de las autoridades municipales y de los municipalistas son totalmente válidas, basados en principios federalistas y en tendencias mundiales de descentralización, también es cierto que el orden de gobierno municipal enfrenta tremendas áreas de oportunidad para eficientar la recaudación de aquellos impuestos locales a los que legalmente tiene derecho.

Haciendo referencia nuevamente al Segundo Encuentro Nacional de Municipios 2002, uno de los presidentes de una de las asociaciones exhortó a sus colegas a no sólo estirar la mano, sino a concretar una reforma administrativa que eleve la eficiencia en la recaudación de ingresos propios. Y es que en México el cobro del Impuesto Predial representa solo el 0.2 por ciento del PIB, mientras que en Latinoamérica el promedio es del 0.8 por ciento, en países de Europa el 2 por ciento y en los Estados Unidos el 4 por ciento.

Aunque los dirigentes de las asociaciones municipales reconocen dicho rezago y en algunos municipios realizan esfuerzos tradicionales (dar descuentos por prontos pagos) o modernos (pagos por Internet) con la finalidad de atraer a los contribuyentes a cumplir con los pagos, el dato duro que señalan las autoridades federales, debe ser atendido mediante la implementación de acciones específicas para abatir dicho rezago, no solo en el predial sino en todos los otros rubros que conforman los ingresos propios.

Continuará la 3ª. y última parte...

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